El Parlamento Europeo acaba de enviar una señal inequívoca al Consejo de la Unión Europea. La Enmienda 82 al informe anual sobre política exterior y de seguridad común, presentada por el grupo ECR, ha sido aprobada. Por primera vez en un documento oficial de esta envergadura, el régimen cubano aparece identificado como una dictadura represiva, aliado estratégico de Moscú y Minsk, proveedor de apoyo político y facilitador del reclutamiento de cientos de mercenarios cubanos para la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania.
El texto es contundente: «tales regímenes no pueden seguir beneficiándose de una cooperación privilegiada con la UE, como la que ofrece el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación». Es una declaración sin precedentes que desafía directamente la política que Bruselas ha sostenido durante casi una década.
En este artículo explico cómo llegamos hasta aquí y por qué la falta de coherencia en la política exterior de la Unión Europea hacia Cuba ya no es sostenible.
La trampa de la apertura: cómo nació el PDCA.
Entre 1996 y 2016, las relaciones de la Unión Europea con Cuba estuvieron regidas por la Posición Común, un instrumento que condicionaba la cooperación al avance democrático y al respeto de los derechos humanos. Cada seis meses, el Consejo Europeo evaluaba la situación en la isla. El objetivo declarado era «fomentar un proceso de transición hacia una democracia pluralista y el respeto de los derechos humanos».
Entonces llegó la era de la llamada “apertura”. En 2014, la administración Obama anunció el deshielo con La Habana y Raúl Castro activó su maquinaria de seducción internacional. La promesa de reformas económicas y una tímida liberalización del sector privado fueron presentadas como el amanecer de una nueva Cuba.
Europa, temerosa de quedar rezagada en la carrera por posicionarse en un supuesto mercado emergente, mordió el anzuelo. No toda Europa, pero sí sectores influyentes: buena parte de los partidos de izquierda y determinados círculos empresariales -españoles, británicos, italianos, alemanes y franceses-, que llevaban años aguardando ese momento. Juntos co-construyeron el relato de la oportunidad, guiados por la conveniencia política, ideológica y económica.
La percepción de la apertura fue cuidadosamente diseñada por Raúl Castro tras asumir el poder en 2008, como parte de una estrategia diseñada para recomponer la legitimidad internacional del régimen sin alterar su arquitectura autoritaria. La suspensión de la llamada carta blanca, la autorización de la compraventa de viviendas y automóviles y la apertura controlada de espacios al sector privado bajo el cuentapropismo fueron presentadas como señales de reforma. Paladares, bares y pequeños negocios florecieron en la isla, junto a un sistema de privilegios administrado desde el Estado. La escena estaba montada: la imagen de la apertura quedaba servida.
El régimen cubano ha sobrevivido durante más de seis décadas mediante ciclos calculados de sístole y diástole: fases de liberalización aparente que oxigenan la economía y atraen capitales, seguidas de cierres represivos que restauran el control totalitario. Este movimiento pendular es la esencia de la estrategia de supervivencia de la dictadura, sú corazón. En 2014, Cuba atravesaba una de esas fases de diástole.
En ese contexto, los aliados y facilitadores del régimen en Europa aprovecharon el momento para consolidar un marco político que blindara a La Habana dentro de la Unión Europea. El 12 de diciembre de 2016 se derogó la Posición Común y se firmó el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC), durante el gobierno de Mariano Rajoy. Con esa decisión, la Unión Europea renunció a uno de los instrumentos de presión más eficaces de que disponía. El régimen había ganado.
Los arquitectos de la complicidad
Federica Mogherini fue la artífice de este giro. Como Alta Representante para Asuntos Exteriores entre 2014 y 2019, la italiana cultivó una relación íntima con La Habana. Bruno Rodríguez Parrilla, el canciller cubano, la llamaba públicamente su «querida amiga». En septiembre de 2019, Mogherini visitó Cuba durante una de las olas represivas más severas de los últimos años: más de cien activistas fueron arrestados en la Marcha de los Girasoles.
En diciembre de 2025, Mogherini fue detenida en Bruselas bajo cargos de fraude y corrupción relacionados con proyectos financiados por la UE. La investigación involucra la malversación de fondos destinados a la formación de jóvenes diplomáticos europeos. Las preguntas sobre los verdaderos cimientos de aquella «amistad» con La Habana quedan aún pendientes.
Su sucesor, Josep Borrell, dio continuidad a una política de deferencia hacia el régimen cubano. En mayo de 2023, el Alto Representante de la Unión Europea viajó a Cuba para reunirse con Miguel Díaz-Canel y expresar el compromiso de la UE de acompañar al país en su “proceso de reformas económicas y sociales desde una relación de respeto mutuo”.
La visita tuvo lugar en un contexto de represión sostenida: más de mil presos políticos permanecían encarcelados tras las protestas del 11 de julio de 2021, y al menos catorce de ellos se encontraban en huelga de hambre en el momento en que Borrell aterrizó en la isla. Pese a ello, el jefe de la diplomacia europea optó por reunirse con un grupo de emprendedores autorizados por el propio régimen y anunció la creación de un fondo de 15 millones de euros destinado al sector privado cubano, sin aclarar públicamente los mecanismos de gestión ni las garantías de que dichos recursos no quedarían bajo control directo del gobierno de Díaz-Canel.
La llegada de Kaja Kallas como Alta Representante de la Unión Europea, en sustitución de Josep Borrell, fue recibida como la posible señal de un cambio de rumbo en la política exterior europea hacia Cuba. Esa expectativa, sin embargo, comienza a desvanecerse. La ex primera ministra de Estonia -un país que conoce de primera mano la amenaza rusa y el costo histórico de la dominación autoritaria- debería ser una aliada natural de las causas democráticas en el mundo. No obstante, su foco casi exclusivo en Europa del Este ha tenido un efecto colateral: la política latinoamericana ha quedado, en la práctica, delegada en el aparato burocrático heredado de Borrell dentro del Servicio Europeo de Acción Exterior. Allí persisten funcionarios con agendas propias y con la misión tácita de preservar el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación con Cuba a cualquier costo, incluso a expensas de los derechos humanos.
Queda por ver si esa inercia se impondrá del todo. El régimen cubano anhela una imagen que legitime su narrativa: la fotografía de Kallas junto al canciller Bruno Rodríguez Parrilla. El tiempo, y las decisiones políticas que se tomen, o se eviten,, lo dirán.
Los vicios estructurales del PDCA
Tal como está redactado, el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre la Unión Europea y Cuba no garantiza el reconocimiento ni la participación efectiva de la sociedad civil independiente ni de la oposición política. Por el contrario, el propio texto del Acuerdo subordina la participación de los actores sociales a los “procedimientos pertinentes” de cada Parte (artículo 19), lo que, en el caso cubano, equivale a someter dicha participación al sistema de control administrativo del Estado, ejercido por el Ministerio de Justicia, que niega sistemáticamente el registro a organizaciones independientes. A ello se suma que el funcionamiento de todos los órganos creados por el Acuerdo, así como la definición de sus agendas y decisiones, se rige por el principio del “común acuerdo” entre las Partes(artículos 81.8 y 82.5), otorgando al Gobierno cubano un poder de veto estructural sobre quién puede ser reconocido como interlocutor legítimo en calidad de sociedad civil. Al aceptar este diseño institucional, la Unión Europea internaliza y legitima un mecanismo de exclusión basado en la discriminación ideológica, convirtiéndose de facto en corresponsable de un esquema incompatible con los estándares internacionales sobre libertad de asociación y pluralismo político.
Además del veto implícito, el Acuerdo habilita fondos europeos destinados al desarrollo y a la promoción democrática que, en la práctica, terminan bajo control del régimen cubano. No existe trazabilidad pública ni mecanismos efectivos de transparencia sobre estos recursos: no hay una plataforma accesible, ni informes consolidados, ni reportes verificables que permitan conocer con claridad cuánto dinero europeo ha fluido hacia Cuba, a través de qué programas y con qué destinatarios finales. Solo alguno informes generales que no tienen datos finales sobre las cantidades totales ni sobre a donde fueron destinados en cada caso. Las organizaciones de la sociedad civil independiente están sistemáticamente excluidas de la posibilidad de postular a estos fondos, no por falta de capacidad, sino por el propio diseño del marco de cooperación.
Esta exclusión tiene también una dimensión simbólica reveladora. No existen fotografías oficiales de representantes de la Unión Europea junto a líderes cívicos, opositores políticos o defensores de derechos humanos cubanos. Cuando se producen contactos, estos ocurren de manera discreta, sin visibilidad pública, como si el diálogo con la disidencia fuera un acto incómodo que debe ocultarse.
Desde 2016, la Unión Europea ha financiado en Cuba cientos de proyectos de cooperación por valor de miles de millones de euros. El balance es difícil de eludir: la situación de los derechos humanos no ha mejorado, ha empeorado. Las detenciones arbitrarias, la tortura y el hostigamiento sistemático contra disidentes, periodistas independientes y defensores de derechos humanos se han intensificado, mientras que las condiciones económicas y sociales de la población continúan deteriorándose. A la luz de estos resultados, la pregunta ya no es qué se ha intentado, sino qué ha cambiado realmente tras una década de inversión europea.
Los casos de Venezuela y Nicaragua
La política de la Unión Europea hacia Cuba resulta aún más difícil de justificar cuando se la compara con su trato a Venezuela y Nicaragua. Venezuela no cuenta con un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación con la Unión Europea. Desde 2017, Bruselas ha impuesto un régimen sostenido de sanciones que incluye un embargo de armas, prohibiciones de viaje y el congelamiento de activos a decenas de individuos vinculados al régimen de Nicolás Maduro, a quien la propia Unión ha declarado reiteradamente carente de legitimidad democrática. Y, sin embargo, Venezuela es un país con recursos estratégicos muy superiores a los de Cuba. Pese a ello, no se ha producido ningún colapso diplomático global: las relaciones comerciales y políticas con el resto del mundo continúan, sin que se haya desatado la alarma que algunos auguran cuando se trata de La Habana.
Nicaragua, por su parte, sí mantenía un acuerdo con la Unión Europea. Tras la represión masiva de 2018 y el desmantelamiento sistemático del orden democrático bajo Daniel Ortega y Rosario Murillo, la UE respondió con sanciones progresivamente más severas. El propio Josep Borrell llegó a calificar al régimen nicaragüense como “una de las peores dictaduras del mundo”, y las cláusulas democráticas del acuerdo de asociación fueron invocadas de forma reiterada como base jurídica para la presión política.
La pregunta, entonces, es inevitable: ¿cómo se explica que Cuba, la dictadura más longeva del hemisferio occidental, responsable directa de la exportación de métodos represivos a Venezuela y Nicaragua, y actor central en la proyección regional de la represión, goce de un trato excepcional que no se concede ni siquiera a sus propios satélites?
La respuesta no está en La Habana, Caracas ni Managua. Hay que buscarla en Madrid.
La sombra de España
España es el principal socio comercial europeo de Cuba y el país con mayor capacidad de influencia sobre la política comunitaria hacia la isla. Los lazos históricos, familiares y culturales se invocan de forma recurrente para justificar una relación que, en la práctica, ha derivado en una política de tolerancia y complicidad con el régimen.
El gobierno de Pedro Sánchez ha llevado esa lógica a un extremo particularmente acrítico. España ha condonado en reiteradas ocasiones miles de millones de dólares de deuda cubana, trasladando el costo a los contribuyentes españoles y aliviando financieramente a un Estado que se niega a emprender reformas políticas básicas. Al mismo tiempo, empresas españolas operan en la isla en asociación directa con entidades controladas por el Estado cubano, es decir, por las Fuerzas Armadas Revolucionarias y el aparato de inteligencia, pilares económicos y represivos del régimen.
La paradoja es difícil de ignorar. Más de un siglo después de que el pueblo cubano conquistara su independencia del dominio colonial español, antiguos vínculos imperiales se reactivan no para respaldar la libertad, sino para fortalecer a los opresores contemporáneos de la isla.
La Enmienda 82
La Enmienda 82, aprobada esta semana en el pleno de Estrasburgo, se incorpora dentro de una Resolución del Parlamento Europeo sobre política exterior y de seguridad común, no en el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (PDCA) ni en ningún instrumento jurídico vinculante. En términos institucionales, la enmienda modifica el texto de una resolución política del Parlamento, aprobada en sesión plenaria, que expresa la posición de la Eurocámara sobre prioridades, amenazas y orientaciones estratégicas de la acción exterior de la Unión.
Este punto es clave. Las resoluciones del Parlamento Europeo no crean obligaciones jurídicas directas para la Comisión ni para el Consejo, ni suspenden acuerdos internacionales por sí mismas. Sin embargo, sí fijan posición política, generan precedente interpretativo y condicionan el marco del debate institucional en Bruselas. En la práctica, funcionan como mandatos políticos que incrementan el costo de la inacción para las otras instituciones europeas.
La Enmienda 82 introduce, por primera vez en un texto oficial del Parlamento Europeo sobre política exterior, una caracterización explícita de Cuba como actor de riesgo para la seguridad europea. Al describir a la isla como socio cercano de los regímenes de Moscú y Minsk, como proveedor de apoyo político a estos, como contribuyente negativo a la seguridad de Europa y como facilitador de la participación de mercenarios cubanos en la guerra de agresión rusa contra Ucrania, la enmienda rompe con el marco narrativo benigno que ha dominado durante años la política europea hacia Cuba.
Aunque la enmienda no modifica automáticamente el PDCA, sí socava su premisa política fundamental: la idea de que Cuba es un socio legítimo de diálogo y cooperación desvinculado de las amenazas estratégicas que enfrenta Europa. A partir de este momento, la contradicción queda institucionalizada: mientras el Parlamento reconoce a Cuba como parte de la arquitectura autocrática alineada con Rusia y Bielorrusia, la Comisión y el Consejo siguen operando como si se tratara de un socio neutral de cooperación al desarrollo.
La decisión europea: coherencia estratégica y responsabilidad
La eventual revisión o suspensión del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (PDCA) con Cuba no será una cuestión meramente declarativa. Requiere una decisión formal del Consejo de la Unión Europea, adoptada por los veintisiete Estados miembros. La cuestión que hoy se impone no es si ese debate debe producirse, sino si la Unión está preparada para asumir, con coherencia, las implicaciones de su propia política exterior.
Existe ya un núcleo de Estados miembros que ha expresado, de manera consistente, la necesidad de revisar la política europea hacia regímenes autoritarios alineados con Moscú. El Bucarest 9, integrado por los países que antes fueron parte de la Unión Soviética y que hoy forman parte de la OTAN, Rumanía, Polonia, Hungría, Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Estonia, Letonia y Lituania, aporta una perspectiva histórica y estratégica difícilmente ignorables. Son países que vivieron bajo el comunismo soviético, que conocen las dinámicas de dependencia y coerción y que comprenden la naturaleza de la amenaza rusa sin ambigüedades. Desde su prisma, Cuba, aliado político y operativo del Kremlin, no puede seguir siendo tratada como una excepción estructural dentro de la política europea.
A este grupo podrían sumarse Estados miembros como Suecia, los Países Bajos y Dinamarca, cuya acción exterior ha estado tradicionalmente vinculada a la defensa del derecho internacional y de los derechos humanos. Finlandia, aunque no pertenece formalmente al Bucarest 9, comparte una experiencia histórica directa frente a la presión rusa y un compromiso sostenido con la coherencia democrática.
La atención se desplaza, inevitablemente, hacia Europa occidental. ¿Qué posición adoptará Alemania, que tras la invasión rusa de Ucrania ha iniciado una revisión profunda de sus relaciones con regímenes autoritarios? ¿Cómo se pronunciará Francia, tradicional defensora de una política exterior estratégica y autónoma? ¿Cuál será la postura de Italia, donde persiste un debate abierto sobre el legado de la política europea hacia Cuba en la última década? ¿Y de Portugal, con su propia tradición de vínculos históricos y proyección internacional?
En este contexto, el papel de España resulta determinante. Bajo el liderazgo del gobierno de Pedro Sánchez, Madrid ha ejercido una influencia decisiva en la política comunitaria hacia Cuba, apostando por una continuidad que ha privilegiado la estabilidad diplomática sobre la rendición de cuentas. La pregunta que se plantea al conjunto de la Unión es si esa orientación debe seguir marcando el consenso europeo, incluso cuando la evidencia acumulada apunta a una contradicción cada vez más difícil de sostener.
Durante los últimos cuatro años, este debate ha estado presente, aunque a menudo de forma soterrada, en Bruselas: reuniones a distintos niveles, informes técnicos, comunicaciones formales, peticiones reiteradas. Las respuestas han sido, en demasiadas ocasiones, prudentes hasta la inacción. Sin embargo, el contexto ha cambiado. La Enmienda 82 del Parlamento Europeo y la creciente evidencia de la implicación cubana en la guerra de agresión contra Ucrania han introducido elementos nuevos que ya no pueden ser ignorados.
La Unión Europea se encuentra ante una decisión estratégica. Puede perseverar en una política que, de facto, legitima y financia a un régimen responsable de graves violaciones de derechos humanos, de la exportación de prácticas represivas y de su alineamiento activo con potencias hostiles a la seguridad europea. O puede optar por una corrección de rumbo que alinee su acción exterior con los principios que proclama y con los intereses estratégicos que dice defender.
Cuando Cuba inicie, inevitablemente, su transición hacia la libertad, quedará constancia de quiénes actuaron con claridad moral y responsabilidad política.
Y también de quiénes optaron por la inercia.
Europa aún está a tiempo de decidir de qué lado de la historia quiere situarse.
—
Carolina Barrero es Presidenta y Directora Ejecutiva de Ciudadanía y Libertad. Sakharov Fellow 2024 del Parlamento Europeo.